矿产资源所有权是重要的财产权

矿产资源是由地质作用形成的具有利用价值的自然资源。这个利用价值既包括它本身的使用价值,也包括社会承认的价值。矿产资源是社会生产发展的重要物质基础,是社会极为稀缺又十分珍贵的财富。在我国不仅人均占有量小,而且相对需要而言又供不应求。对它的有偿属于国家对重要财产的有偿,受产权制度的调整。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出:“建立健全现代产权制度。……建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。”还明确指出:“产权是所有制的核心和主要内容,包括物权、债权、股权和知识产权等各类财产权。”也就是说,产权是各类财产权的总称,是财产所有者用合适的办法处理自己财产的权利,包括对财产的占有、使用、支配和交换等权利,也包括人们从财产的使用和交换中取得收益的权利。矿产资源财产权属于物权,是权利人依法支配一定的物,并享有其利益的排他性权利;物权是直接支配特定的物并排除他人干涉的权利。《中华人民共和国物权法》第二条规定,物,包括不动产和动产。其构成有三大支柱:

(1)所有权,属于自物权。是物权中最为完全的权利,包括占有权、使用权、收益权和处分权。其中处分权是所有权各项权能的核心,它直接涉及物的归属。

(2)用益物权,属于他物权。是指所有权人以外的其他民事主体对他人所有物享有的占有、使用、收益为目的的权利。它以所有权中的占有、使用、收益为内容,不具备处分权和恒久性,受所有权人对其内容的限制。

(3)担保物权,也属于他物权。它是利用物的交换价值保障债权的实现,也就是债务人通过物的抵押来取提债务。

矿产资源的产权属于不动产的物权,可以分解为自物权和他物权。在他物权中主要是用益物权,也就是探矿权和采矿权。探矿权是对矿产资源勘查的使用权。采矿权是对矿产资源开采的使用权。矿业权人在使用过程中,只有规定的专项使用权,没有资源的所有权。因此,矿产资源在使用过程中,不管如何流转,其资源所有权始终控制在国家手中。只有开采之后,矿产资源被消耗了,并按消耗量缴纳资源补偿费,国家所有权才由实物形态转化为价值形态。这种权益执行的是我国财产权制度,而不是税收制度。一定要把强化矿产资源补偿费的指导思想调整到产权制度的轨道上来,不要纠缠于“税费改革”。

1.产权首先是财产主体对财产所拥有的排他性、归属性的权利

这种排他性、归属性集中体现了人和人之间的经济权利关系。从这个意义上说,产权不是指人和物之间的关系,而是指人和人之间的关系。而清晰的产权界定,就是要赋予主体。在处理财产权的经济关系中,以权利的激励,鼓励其理直气壮地保护自身的合法财产,并采取最为有效的方式利用资源,以提高资源价值。为了落实产权制度,矿产资源有偿使用采用“资源补偿费”形式是可行的。但必须直接同矿产资源消耗量挂钩,不能间接地运用回采率同矿产品销售收入挂钩;同时坚持“物有所值”,全面实现其价值,不允许任何形式的侵犯。为此,必须强化管理,把矿产资源价值形态管理同实物形态管理结合起来,把矿产资源补偿费收缴落实在矿产资源消耗量(储量)上。这样做必然涉及3个重要的指标:如何核定矿产资源量的存量;如何核定已经消耗的矿产资源量;实际消耗的矿产资源量和实际产出的矿产品对比。

为了解决这些问题,要做到以下方面:

(1)要为每一个开采的矿山核定矿产资源存量。为此,首先必须确定双方都认可的工业指标,并按此标准核定双方都认可的资源量。这个资源量就是国家提供的矿业生产要素。在实际使用中,如果突破原来的工业指标,扩大了资源量,对增加的部分可以减少或免收资源补偿费;如果达不到原来的工业指标,缩减了资源量,对减少的部分视作已经消耗量,照收资源补偿费。

(2)要按年度对每个开采矿山实际消耗的资源量进行核定。这是一个难度较大的工作,但必须逐步全面推行。只有做到这一点,才能体现出财产所有者对自己财产的职责。

(3)有了上述两个指标就可以按年度对每一个矿山或企业的资源消耗率进行考核,验证其对矿产资源的使用是节约了还是浪费了。

2.产权制度在赋予主体权利激励的同时,对权利的行使也要给予责任的约束

约束产权主体的机会主义行为,防止滥用权利。这种责任约束对矿产资源这个财产尤其重要。因为它的经济属性和自然属性有许多特点,一定要针对这些特点进行约束:

(1)它是耗竭性资源,在人类所经历的年代是不会再生的。这就要考虑在使用中的代际公平和同代人之间的公平,不能在激励机制刺激下只管当前,不管长远;只顾局部,不管全局。

(2)它赋存于相互依赖的生态系统之中,开发它必然对生态环境造成某种破坏,而这种破坏又常常表现为外部性。所以在有偿使用中必须平衡各种补偿成本,不能片面追求产权主体的收益。

(3)它的生产周期比较长,从开始找矿到最终产出矿产品,要跨许多年份。因此在核准使用权年限上必须充分考虑它的自然周期,不能只考虑资源所有者的利益得失。

(4)矿产资源作为自然资源与其他社会资源(如人力资源)比较,在一定时期内增值和贬值幅度大,在确定矿产资源有偿使用标准时要充分考虑这个特点,从长计议。

(5)它的短缺性在我国表现得尤为突出,这在有偿使用中必须给予充分考虑。要在保护中有偿使用,不能片面追求“保发展”。为此,也应当像土地那样有“红线”。要充分利用矿产资源所有权是全体国民所有的特性,对地方政府的急功近利行为加以有效约束。

3.在市场经济中,必须以市场作为配置资源的主要手段,以资源价格为信号,引导资源的合理流动

必须把矿产资源补偿费的收缴标准看成资源价格。下工夫研究、提出我国矿产资源价格形成机制。由于矿产资源的所有权是国家垄断,所以它的价格形成只能是“国家定价”,但这个定价必须充分考虑影响因素。主要是:

(1)勘查和开发矿产资源的成本及其社会平均利润。这个成本和利润不是指具体矿区的成本利润,而是抽象的、理论上的概括,也就是说,矿产资源的净价值等于其被开采之后获得的矿产品销售收入减去它的所有勘查开发成本利润的剩余。之所以称为“净价值”,主要指这个“剩余”。有剩余就是矿产资源;没有剩余就是废石。因为从实际看,没有剩余,也就没有人去勘查、开发。发达国家的一些矿山,因环境成本增加而被废弃,就因为没有“剩余”。所以,矿产资源的数量,将会随着勘查、开发的平均成本利益的变化而变化。

(2)矿产品价格。在市场经济体制下,生产矿产品的都是企业,而企业是以赢利为目的的经济组织。当矿产品价格上涨时,如果它的利润率不变,其成本空间就可以提升,这时原来不是矿产资源的就有可能构成矿产资源,进而矿产资源总量就可能增加。例如,湖北大冶附近的含铁河砂、福建紫金山低品位金矿等,都是由非矿产资源转化为矿产资源的。反之亦然。

(3)具体矿区的地理位置和自然丰度。这是矿产资源净价值形成的一个主要特点。因为所谓矿产资源,是由一系列技术经济参数所决定的,而这些参数是在多次地质活动中形成的。所以它的有用组分含量、厚度、所处地质条件等必然各异,它的经济价值不可能相同。这就使勘查开发的成本支出虽然相同,但所获得的经济收益不一样。地理位置的差异也是如此。

(4)矿业权和矿产品的供求状况。矿产品的供不应求或供大于求,必然通过价格反映出来,并传导给矿业权,造成矿业权的供不应求或供大于求,从而影响矿产资源价格的上涨或下降。

依据这些因素及其权重,构建“模型”,政府定价。由于天然形成的矿产资源,既存在绝对收益,又存在级差收益,而级差收益,除了天然形成的之外,还同投入有关。所以,级差收益不宜全部归资源所有权占有。正因为如此,矿产资源价格应当分成两个部分,即:①基准价,是矿产资源所有权的绝对收益;②级差调节价,是矿产资源级差收益中归资源所有者的部分。

有了矿产资源“价格”,矿产资源的所有者可以利用这个杠杆,在矿产资源使用者体制内形成节约和合理利用矿产资源的长效机制。比如,当矿产资源的供给出现供不应求时,就会通过价格的上涨传导给使用矿产资源的企业,进而造成矿业成本的提高。企业为了赢利,就会主动采取经济或技术措施,节约和合理利用矿产资源,以降低资源消耗,把资源涨价造成的损失通过企业内部自己消化。在日常,把矿产资源作为生产要素管理,企业也会按照“物有所值”购入,并且会像对待资金、劳动力要素那样严格控制它的成本。在产出既定矿产品的情况下,尽可能少地消耗矿产资源;或者在消耗既定矿产资源的情况下,尽可能多地产出矿产品。这就自动构建了节约和合理利用矿产资源的长效机制。

4.产权管理要有相应的机构,并必须付出必要的管理成本

把矿产资源所有权的权益作为财产权管理起来,涉及许多技术和专业问题,需要有相应的管理人员和条件,现有的人员和条件显然不能适应。同时考虑到它的工作量之大、触动面之广,应当实行分级管理,把源于国务院的管理权限分矿种向下委托,分成国家级、省级和县级。石油、天然气、铀矿等由国家直接管理;数量大的非金属矿(包括砂石等建筑材料)由县级管理;其余的矿产资源由省级管理。三级管理所形成的矿产资源补偿费实行专存专用,规定各级有权动用的比例。在使用方向上除了用于研发矿产资源代用品,开发节约与合理使用矿产资源的技术外,还可以建立“矿产资源收益基金”,用于全民的福利事业。

对矿产资源补偿费收入的管理必须彻底摆脱部门观念,实行收支两条线,既不能坐支,也不能用于补偿矿产勘查。因为矿产勘查的投入是用企业成本补偿的,它自身要实行良性循环。把资源补偿费用于矿产勘查,等于鼓励加速矿产资源的勘查,进而加快开采和耗竭,与矿产资源有偿使用的宗旨相悖。事实上,对资源的有偿使用,其本身就是对矿产资源消耗的一种限制、一种制约,不能“使反劲”。